[52]行政机关间横向沟通机制的创设也是如此，否则就无法起到弥补组织法缺陷的作用。

因此，我们有必要深入研究。[3]我国行政组织法对行政机关间的横向关系有没有规定？行政组织法对此未作规定的话，是由哪类法律规范承担起调整行政机关间横向关系功能的，为什么会出现行政组织法功能由其他法律规范来承担的现象，以及承担行政组织法功能的法律规范是否需要完善和改革？ 我国行政法学发展30多年来，除了初期外，对行政组织法的研究比较缺乏，而重视行为法和裁判法的研究。

这样一种关系只有在使一个人有权命令和另一个人有义务服从这样一个秩序的基础上，才是可能的。一项行为规则的作用却只在于限定许可行动的范围，而且通常也不决定一项特定的行动。按照哈耶克的这一理论，为了避免不断修改组织法进行扩权，导致了行为法制定时对政府机关在组织法上所未明确职权加以一并规定即授权，从而形成了组织法功能的行为法机制。基于民主集中制原则，确立了区域合作中的中央和地方分级管理，以地方为主的原则。第一，需要在宪法上明确地方自主权的主体。

[73]这从一个侧面可以反映行政审批繁多的严重程度。[58] 凯尔森：《法与国家的一般理论》，第344、346页。[26]大橋洋一：《现代行政の行為形式論》，1993年版，第5章。

[18]稻叶馨教授以及人见刚教授也在行政作用法上区分不同的行为形式，并将不同行为形式组合构成的模块化制度称之为法构造或法系统。[15]此时的阐述已经不局限于许可行为的性质问题，而是针对包括许可行为在内的整体性的许可制度的描述。[32]大塚直、北村喜宣编：《環境法学の挑戦—淡路剛久教授·阿部泰隆教授還暦記念》，第142页。再次，有关行政指导的法律界限问题已经存在诸多讨论，以最高法院的一系列判例为契机，行政指导的解释理论已经基本确立。

直接规制手法的优点在于，对于社会危害性行为可以进行全面统一的规制，不仅规制效果显著并且是事前可预测的。[33]阿部泰隆：《政策法学の基本指針》，1996年版，第三章。

再有，最近的高冈德洲会医院开设许可事件（最判平成17·7·15民集59卷6号1661页）的裁判中，法官对于从医院设立许可申请到保险医疗机关拒绝许可的连续性的行政程序（即法的构造），即承认其具有处分性，并提供了权利救济的机会。本文前半部分，主要参考借鉴了盐野宏、藤田宙靖、阿部泰隆、小早川光郎、高不光、大桥洋一等教授的著作和论文，特别是从高不光教授的著作当中得到很多启发。战后一个时期日本效仿美国法尝试行政法总论的改革，但没有取得充分的成果即宣告失败。另一方面，计划的手法也存在负面效应。

[13]可以说，在日本行政法学上，适用实定法解释规则的行政计划论、行政契约论、行政指导论仍然处于发展过程中，有关这些个别行为形式的理论课题，后文将予以简要讨论。所以，此时的行政指导作为一种行为形式，既不是行政处分也不是事实行为，而应当作为法的行为。以许可为例，作为行为形式的许可行为，只不过是对一般禁止的解除，恢复其从事一定行为的自由[14]的意思表示。[29] （二）行政手法论、法的构造论的课题 由若干的行为形式和程序集合构成的行政活动的构造，理论界存在不同的称谓，如法的构造、法系统、法制度、法的手法、法的措施等等，[30]本文统一使用行政手法概念。

以环境影响评价为模型的经济影响评价、社会影响评价制度的建构、以战略性环境评价为模型对事业评价机制的改革等等。塩野宏：《行政の過程とその統制》，第31页。

应当说，二者并不能完全分割。[23]总之，提出法的构造论本身具有积极意义，但是如何将其纳入行政法总论体系，仍然是未来需要解决的重要理论课题。

[28]并且，有关法规命令的说明也集中在委任立法的界限问题上。那么，无许可条件下实施某种行为，就是对一般禁止的违反，由此将导致行政处罚或者强制执行。并且，当事者可以充分发挥专业技术优势和自身经验选择最佳的行动方案。[4] （二）行为形式论的意义 可以说，行政作用法体系的基本单元就是行为形式。[19] 与此相对，宇贺克也教授则将行政作用法区分为行政活动的类型、法的构造、行政的行为形式三个阶段。因此，从行政法的观点来看，一方面要认清行政干预的法律界限，另一方面为确保自主行动的实效性与可预测性，应当明确提示行动的目标。

应当说，直接的规制、征税与课征金、行政处罚等所具有的威慑和预告功能同时也兼具引导功能。在被规制对象相对分散、技术能力有限或者信息不充分的场合，采取直接规制手法往往难以奏效，此时就可以采取暂时的、实验性的对策措施，并为后续的措施提供经验素材。

作为间接规制手法的计划具有以下优势：对于各种经济社会活动或者地域开发行动等，可以进行长期和广域的规模化调整，通过间接的诱导方法建立秩序。法律对直接规制手法的行使要件、行为程序等方面的要求极其严格，并建立固定的模式，在执行过程中基本可以确保平等公正，公众的信赖度也较高。

但行政立法则不尽然，行政立法除法规命令外还包含并不具有法规效力的行政规则、行政基准等，所以将行政立法定义为行为形式并不可行。藤田教授曾经对远藤博野的《实定行政法》（1989年）与阿部泰隆的《行政的法系统》（1997年）的体系进行评论，指出其说明过于繁杂，在很大程度上破坏了行政法总论的整体性与连贯性。

并且，各种行为形式所具有的公权力性、处分性特质，使行政手法能够与行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法相互衔接，以确保当事人的权利救济机会。前引（7）塩野宏书，第82页。[20]宇賀克也：《行政法概説1行政法総論》，第125页。例如，在土地改良事业的经济效果测定（土地改良法施行令2条3号）、特定多目的水坝建设的成本分配（特定多目的水坝法7条）、全国新干线铁道事业的评价（全国新干线铁道整备法施行令2号）、河川改修事业的治水经济调查（河川砂防技术基准）等领域，法定的或者经验性的各种评价方法已经在行政实务当中被广泛运用，但这些评价方法是否恰当，学界仍然存在正反两方面的不同认识。

[34]最后，所谓动机的形成，是指能够促进公民自觉遵守法律、积极创意或技术革新的那种效果，通常经济激励手法能够实现该目标。行为形式是连锁的行政活动的一环，其重要节点是行政机关的意思表示，因为只有意思表示才能产生行政上权利义务关系直接变动的法效果。

最后，有关行政立法的讨论则更加混乱无序。[2]行政作用法可以区分为行政作用法总论与行政作用法各论。

第一，行为形式一般是指引起具体的权利义务关系产生、变更和消灭的方法，但新增加的行为形式有的与此标准并不相符。[32]那么，究竟应当如何区分行政手法的类型呢？本文认为，基于便宜性的考量，应当以行政规制的总体目标为基准进行区分。

[36]美国在1970年代后期根据总统命令导入的规制影响分析手法属于早期模型。（三）直接规制的手法 在迄今所有的行政手法当中，发挥主导性作用的仍然是规制的手法。关于效率问题，本文做简单说明。見上崇洋：《行政計画の法的統制》，1996年版，西谷剛：《実定行政計画法》，2003年版，第5、6章。

直接规制手法又包括许可、认可、特许、申报、登记与检查等多种制度，并且任何一种制度都不是由单一的行为形式构成，而是由规制基准的设定、事前的申请与申报、内部审查、审查结果的通知、确认合法的调查、违法行为的改正指导或命令、行政处罚等行为形式和程序组合构成。计划形成过程也具有政治上的不确定性。

（七）诱导和指导的手法 诱导的手法，是指行政机关引导私人采取自主行动，以实现行政机关的预期目标。室井力编：《新現代行政法入門（1）》，第73-74页。

因此，本文尝试将行政手法的评价基准区分为三种类型：传统的行政法基准。行政机关主导推动的（私主体）自主行动的形态多种多样，如强制经营者进行自主规制、企业对消费者的信息提供义务、对制定行动基准的建议和劝告、与自主行动团体缔结协定、设定外部限制、给予补贴、设立公益法人与强制加盟等等不胜枚举。